Lunes  10 de Junio de 2019

Las claves de la Ecotasa, el impuesto "invisible" que cobran los municipios

Se trata de un tributo encubierto, toda vez que no reviste los caracteres de una tasa municipal. Es decir, que al cobro de dicha carga debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio.

Don Yoli Thigo obtuvo varias medidas cautelares en el marco de acciones declarativas interpuestas ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (“CSJN”) contra diferentes provincias en materia de alícuota diferencial en el Impuesto sobre los Ingresos Brutos. Con el ahorro fiscal producto de aquellas medidas precautorias, decidió invertir en la compra de un establecimiento hotelero ubicado en la ciudad de Villa La Angostura. Es por ello que el 10 de junio se dirigirá al estudio de su abogado ubicado en la calle Villanueva de los Infantes. El motivo de su visita radica en conocer las obligaciones que eventualmente tendrá que asumir como agente de recaudación para el caso de que se sancione el proyecto de ley que establece la famosa “Ecotasa” (aplicada en San Carlos de Bariloche) en Villa La Angostura.

El abogado deberá explicarle a Don Yoli Thigo de qué se trata la Ecotasa, los motivos por los cuales se ha instaurado en la Ciudad de San Carlos de Bariloche y qué tipo de litigios han surgido como consecuencia del cobro de la misma.

Fundamentos de la Ecotasa – Exposición de motivos del proyecto de ley

La Ordenanza 2809-CM-2016 modificó el Anexo I de la Ordenanza Fiscal 2374-CM-2012 e incorporó a la Ecotasa en el Título XIX. Su reglamentación se encuentra prevista en la Resolución 565-I-2017.

Para comprender la voluntad de los legisladores de San Carlos de Bariloche que decidieron crear el tributo en cuestión, resulta oportuno detenerse en algunos puntos de los fundamentos de la Ordenanza 2809-CM-2016.

¿Cuáles fueron los motivos que llevaron a la creación de nuevos ingresos públicos?

Se consideró que, por ser San Carlos de Bariloche “receptora de visitantes extranjeros” y un “epicentro de actividades turísticas nacionales”, “el Estado municipal debe acompañar este movimiento cultural y comercial mediante la provisión y prestación de bienes y servicios públicos, como ser: transporte público, higiene y recolección de residuos, seguridad y control, inspección y verificación, etc.”.

Como consecuencia de ello, “en virtud de la necesidad de no generar un deterioro en la prestación y provisión de servicios turísticos y de infraestructura turística es que se requiere la creación de ingresos públicos que se relacionen y que mejoren exclusivamente el sector turístico, con especial atención a la preservación y cuidado del medio ambiente que su crecimiento sostenido indefectiblemente altera”. Aquella creación de ingresos públicos se tradujo en la implementación de una “tasa específica que permita contener la incidencia de la afluencia constante y en crecimiento permanente que genera la actividad turística sobre el medioambiente”. En otras palabras, respecto del entorno natural se buscó la “reparación en pos de su preservación”.

¿Quiénes pagan el tributo?

Se estipuló que el pago del tributo debía ser realizado por el visitante temporal, ya que “sería una carga adicional a las existentes pretender que sean los mismos ciudadanos y residentes permanentes de San Carlos de Bariloche los que deban soportar los efectos que genera sobre el medio ambiente una permanente y en constante crecimiento afluencia de turistas. Por lo tanto, bajo la premisa fundacional reseñada, deben ser los visitantes temporales de la ciudad, los que con un mínimo aporte económico generen un contexto de preservación contributivo para el cuidado del medio ambiente de la ciudad y su entorno”.

¿De dónde fue receptada la idea para establecer la Ecotasa?

Para implementar la Ecotasa los legisladores tomaron el ejemplo de tributos similares percibidos por algunas ciudades turísticas del mundo como New York, Milán, Venecia, etc.  

El modelo a nivel nacional fue tomado del Municipio de Puerto Iguazú (Provincia de Misiones) que creó una contribución ambiental a cargo del turista o residente eventual.

También del Municipio de Comodoro Rivadavia (Provincia de Chubut). Este, sin embargo, lo incluye en la boleta de Higiene Urbana como una fuente de financiación para sostener parte de los costos que conlleva la operación de la Planta de Tratamiento de Residuos. Los municipios bonaerenses de Tigre, Ituzaingó, Lomas de Zamora, Moreno, San Fernando, San Isidro, San Martín y San Miguel gravan actividades específicas en reparo del medio ambiente. Así los legisladores barilochenses explicaron que tomaron el ejemplo de aquellos municipios ya que se tributa “sobre cada unidad vendida de PET (botella plástica de tereftalato de politileno), multicapas, pañales, latas de aluminio, aerosoles y, en el caso de Lomas de Zamora, también las baterías. Para este caso particular la intención del legislador tributario se enfoca en modificar la conducta de consumo en pos de preservar el medio ambiente”.

¿Cuáles son los objetivos de cobrar una Ecotasa?

La Ecotasa tiene por finalidad “lograr conciencia contributiva en el visitante o residente temporal que pernocte un número establecido de noches en la ciudad, dado que con su visita por un lado genera una carga sobre el medio ambiente y por otro una demanda de servicios a la ciudad. Por lo tanto, este importe que se establezca debe tener esta premisa contributiva y no recaudatoria, dado que se deberá establecer un direccionamiento específico de lo percibido por tal concepto siendo su fin único las acciones directas y positivas de sostenimiento del medio ambiente”.

Asimismo, debido a la “permanente, sostenida y constante demanda de bienes públicos municipales”, que no se puede “afrontar con los recursos presupuestarios actuales en un entorno de restricción transitoria de nuestra economía provincial y nacional”, la Ecotasa llega a los fines de “proveer a los residentes y a los turistas una ciudad limpia, ordenada y segura que refleje una armoniosa convivencia con el entorno natural que la rodea”.

¿Cuál es el destino de los fondos recaudados?

Los mentados fondos integran un Fondo de Asignación Específica “que tendrá por exclusiva aplicación ejecutar programas que tengan por objetivo la provisión de servicios turísticos y de infraestructura turística municipales en tal sentido”.

¿Quién es la Autoridad de Aplicación?

La Secretaría de Turismo Municipal es su autoridad de aplicación. Se encuentra a su cargo –vía reglamentación- establecer los alcances y aplicación del fondo.

Descripción normativa de la Ecotasa

La Ordenanza define a este tributo de la siguiente manera: "Es la contraprestación que la Municipalidad exige a los turistas que pernoctan en esta ciudad, cualquiera sea el tipo y categoría del establecimiento de alojamiento turístico, por los servicios turísticos y de infraestructura turística, directos e indirectos, y aquellos potenciales que la Municipalidad presta en concepto de conservación patrimonial, mejoramiento y protección de los sitios y paseos turísticos, comprensivos de ingresos y portales a la ciudad, sendas, accesos a lagos y sus playas, ríos y montañas, puntos panorámicos, miradores, servicios de información y atención turística, baños públicos, y todo otro servicio turístico, garantizando un turismo sustentable desde el punto de vista social, ambiental y económico." (artículo 372).

Se establece como agentes de percepción a los titulares o responsables de los establecimientos turísticos que presten un servicio de alojamiento (artículo 375). Deberán en forma mensual confeccionar y presentar la declaración jurada sobre la cantidad de ocupación registrada y depositar los montos percibidos en la cuenta bancaria que disponga el área competente; serán pasibles de las penalidades previstas en la Ordenanza en el caso de incumplimiento de las obligaciones mencionadas (artículo 378).

El Estado Nacional demandó a la Pcia. de Río Negro y a la Municipalidad de San Carlos de Bariloche

Con fecha 23/10/2017 el Estado Nacional promovió una acción declarativa en instancia originaria de la CSJN contra la Municipalidad de San Carlos de Bariloche y la Provincia de Río Negro, a fin de obtener la declaración de inconstitucionalidad del artículo 362 de la Ordenanza Fiscal 2809-CM-16 que estableció la Ecotasa (1). Ello en función de considerar que el tributo viola los artículos 16, 17, 31, 75 inciso 2 y ccs. de la Constitución Nacional, la Ley 23.854 y la Ley del Impuesto al Valor Agregado. Solicitó se condene a ambos demandados al cese de su aplicación y cobro, bajo apercibimiento de restringir la redistribución de los fondos coparticipables.

El Estado Nacional planteó que la Ecotasa resulta un impuesto encubierto, toda vez que no cumple con la doctrina legal de la CSJN en materia de tasas municipales (esto es la efectiva e individualizada prestación de un servicio), al igual que con el requisito exigido por el artículo 9 inciso b de la Ley 23.548. Asimismo, el Estado Nacional manifestó que el tributo resultaría análogo al Impuesto al Valor Agregado que grava a nivel nacional la prestación de servicios hoteleros, generando de esta forma una doble imposición. Agregó que la implementación de la Ecotasa afecta el régimen de coparticipación cuya preservación le corresponde como garante de su aplicación.

Por último, el Estado Nacional solicitó una medida cautelar mediante la cual se ordene a la Provincia y a la Municipalidad la suspensión de la aplicación de la Ecotasa, así como de cualquier acto administrativo dictado en su consecuencia, lo que considera "vital para evitar que gravámenes similares (…) sean establecidos por diferentes municipalidades", todo ello hasta tanto se dicte sentencia definitiva.

En efecto, lo importante de este planteo son las siguientes cuestiones:

(i) El actor es el Estado Nacional: inicia un planteo a los efectos de restringir la redistribución de los fondos coparticipables ante el cobro de un tributo municipal que considera inconstitucional y violatorio de la Ley 23.854, ya que se considera garante de la aplicación del régimen de coparticipación;

(ii) Se demanda a la Municipalidad de San Carlos de Bariloche ante la instancia originaria de la CSJN junto a la Provincia de Río Negro bajo la forma de un litisconsorcio pasivo necesario, involucrando a la Provincia por haber sido quien se adhirió al régimen de coparticipación por sí y en nombre de sus entes municipales;

(iii) El objeto de la medida cautelar solicitada por el Estado Nacional consiste en la suspensión de cobro de la Ecotasa, a los fines de evitar que gravámenes similares sean establecidos por diferentes municipalidades de la Provincia de Río Negro.

Dictamen de la Procuración General de la Nación de fecha 07/11/2017

La Procuradora decidió que la causa debe tramitar ante la instancia originaria de la CSJN toda vez que: (i) el Estado Nacional tiene el derecho al fuero federal (artículo 116 de la Constitución Nacional); (ii) la Provincia de Río Negro puede ser demandada ante la instancia originaria de la CSJN (artículo 117 de la Constitución Nacional); y, (iii) si bien la Municipalidad de San Carlos de Bariloche no resulta aforada a los estrados de la CSJN, conforma en el caso, junto con la Provincia de Río Negro, un litisconsorcio pasivo necesario (artículo 89 del CPCCN); ello en función de que ambas codemandadas son responsables de la violación a la Ley 23.854 (la Provincia ha sido quien se adhirió por sí y en nombre de sus entes municipales al Régimen de Coparticipación).

Sentencia de la CSJN de fecha 19/04/2019

Voto de la mayoría

Mediante el voto de la mayoría de los ministros, la CSJN opinó que resultaba competente para entender en el planteo formulado por el Estado Nacional. Así se remitió a los argumentos y a la conclusión expuestos por la Procuradora en su dictamen.

No obstante ello, rechazó la medida cautelar solicitada. Ello en función de que las consideraciones formuladas por el Estado Nacional en su demanda resultaron insuficientes para considerar “que el mantenimiento de la situación de hecho pueda influir en el dictado de la sentencia o convierta su ejecución en ineficaz o imposible”.

Voto del Dr. Rosenkrantz en disidencia

El presidente de la CSJN sostuvo en su voto en disidencia que “para que una provincia pueda ser tenida como parte y proceda, en consecuencia, la competencia originaria de la Corte (…), es necesario que ella participe nominalmente en el pleito (…) y sustancialmente, es decir, que tenga en el litigio un interés directo, de tal manera que la sentencia que se dicte le resulte obligatoria”. Así, advierte que en el caso planteado por el Estado Nacional, no se “menciona ningún acto o norma dictada por el gobierno de la provincia de Río Negro que pueda interponerse en la pretensión (…) de que declare inconstitucional la ordenanza dictada por el Congreso Deliberante de la ciudad de Bariloche. Tampoco se ha indicado cuál sería la conducta u omisión que debería llevar a cabo la provincia en caso de hacerse lugar a la pretensión para cumplir con la sentencia”. En otras palabras, para el Dr. Rosenkrantz, el Estado Nacional “no ha demostrado que en este proceso se encuentre en juego algún interés directo de la provincia de Río Negro que permita tenerla como parte demandada en sentido sustancial de la litis”.

Asimismo, sostiene que el pleito involucra exclusivamente a la Ciudad de San Carlos de Bariloche, toda vez que “la declaración de inconstitucionalidad de la ordenanza municipal que se pide en la demanda no consiste en una prestación a cargo de la provincia cuyo cumplimiento le es reclamado a través del proceso judicial”.  

Por último, resalta que las municipalidades no resultan aforadas a la competencia originaria de la CSJN.

El planteo formulado por los titulares de los establecimientos hoteleros

Existe un planteo en curso interpuesto por los Sres. Cantaluppi, Aguirre y Cabra (2), a través del cual solicitaron al Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro la declaración de inconstitucionalidad de las Ordenanzas 2809-CM-2016 y 2810-CM-2016. A dicha demanda se adhirieron 106 titulares de establecimientos hoteleros. Fundamentaron su legitimación activa bajo el presupuesto que “las dependencias hoteleras deben recaudar la Ecotasa y formalizar el pago al Fisco Municipal, y cumplir con las cargas tributarias que ello implica (prestación de DDJJ, regímenes de información, retención e ingreso de fondos) incluso deben responder solidariamente con los deudores principales debiendo además soportar multas en caso de no cumplir con las obligaciones (…)”. Ello implica que debido a que el Municipio vinculó la declaración jurada de la Ecotasa con la declaración del pago de la Tasa de Seguridad e Higiene, la omisión de pagar la tasa puede implicar la clausura de los establecimientos.

Dictamen de la Procuración General de la Nación de fecha 25/02/2019 (3)

Los titulares de los establecimientos hoteleros debieron ir a la CSJN en queja debido a que el Tribunal Superior de Justicia de Río Negro rechazó la demanda interpuesta e hizo lugar a la excepción de falta de legitimación activa opuesta por la Municipalidad de San Carlos de Bariloche en oportunidad de contestar demanda.

En su dictamen, la Procuradora General de la Nación remarcó las obligaciones a las cuales se encuentran sometidos los hoteleros como agentes de recaudación de la Ecotasa, cuyo incumplimiento acarrea sanciones legales. En palabras de la Procuración, estas obligaciones consisten en: ser codeudores solidarios con el turista, soportar o tolerar el ejercicio de facultades de verificación y fiscalización por parte del órgano recaudador local, así como confeccionar y presentar declaraciones juradas, informes y toda documentación que le sea requerida por el municipio bajo el apercibimiento de recibir sanciones ante su inobservancia.

Así concluyó que aquellas obligaciones tornan inadmisible que se excluya a los titulares de los establecimientos hoteleros de la causa, toda vez que evidencian el interés jurídico que poseen en impugnar el régimen de la Ecotasa. Asimismo, la Procuradora sostuvo que la sentencia del Tribunal Superior de Río Negro “resulta arbitraria porque al cercenar en forma definitiva la legitimación activa de los actores para promover este juicio, prescindió del régimen normativo local aplicable” al caso.

Algunas reflexiones

Sin duda la Ecotasa resulta ser un impuesto encubierto, toda vez que no reviste los caracteres de una tasa municipal. Es decir, que al cobro de dicho tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente.

Se podría considerar entonces que la Ecotasa viola la Ley 23.548, ello al entrar en pugna con el Impuesto al Valor Agregado que grava la prestación de servicios hoteleros.

Aún cuando la Municipalidad de San Carlos de Bariloche eventualmente realizara una efectiva prestación de un servicio individualizado al turista, la Ecotasa tampoco reviste los típicos caracteres propios de las tasas ambientales. No se trata de un gravamen que internalice los costes externos derivados de la contaminación, ni tampoco es una tasa vinculada a la prestación de un servicio y realización de obras medioambientales.

Es por ello que resulta improcedente la justificación plasmada en la expresión de motivos del proyecto que incorporó la Ecotasa cuando se indica que “es preciso establecer que en la especialidad tributaria, los tributos de tipo ambiental son aquellos impuestos, tasas y contribuciones especiales que establecen un incentivo a la protección ambiental, o en su caso los que compensan los daños ocasionados al medio ambiente por sujetos que soportan la carga tributaria. La diferencia entre el impuesto y la tasa ecológica radica en que el impuesto se utiliza para reducir o impedir las emisiones que dañen efectivamente el ambiente y la tasa, en cambio, tiende a la cobertura de costos de un servicio relativo a bienes ambientales”. Es evidente que las obras realizadas con los fondos recaudados por la Ecotasa no consisten en un servicio relativo a bienes ambientales. Dicho de otra manera, no se advierte cuál sería el fin extra fiscal de la Ecotasa.

Por tal motivo, resultó acertada la interposición de la acción declarativa ante la CSJN por parte de Estado Nacional, toda vez que resulta “necesario vigilar el cumplimiento por parte del Estado del fin extrafiscal por el cual son creados estos tributos, pues puede correrse el riesgo, (…) de que, bajo la excusa medioambiental, se pretenda aumentar la recaudación a fin de cubrir las necesidades financieras existentes” (4).

Por otra parte, lo que resulta realmente curioso es el tipo de planteo que formuló el Estado Nacional ante la CSJN. En primer lugar, debido a que demandó a una provincia y a un municipio por considerarse garante de la aplicación del régimen de coparticipación, ya que el cobro del tributo, a su criterio, afectaba dicho régimen. En segundo lugar, es llamativo que el Estado Nacional no haya accionado contra la Municipalidad de Puerto Iguazú y la Provincia de Misiones, siendo que aquella Municipalidad fue pionera en establecer un tributo similar a la Ecotasa en nuestro país.  

A priori, el voto del presidente de la CSJN parecería acertado desde un punto de vista jurídico, ya que la Provincia de Río Negro podría no participar nominalmente ni sustancialmente en el pleito.

No obstante ello, el voto de la mayoría de la CSJN sienta un precedente más que interesante debido a que incentiva a que el Estado Nacional solicite la inconstitucionalidad de otras tasas municipales aplicadas en el país. Esto más allá de que la decisión por parte de la CSJN de no conceder la medida cautelar solicitada deviene lógica. Ello en función de lo siguiente: en el supuesto de que la CSJN conceda la medida y luego finalmente resolviera que la Ecotasa resulta un tributo constitucional, ¿Cómo podría la Municipalidad de San Carlos de Bariloche recuperar los fondos que dejaron de ingresar los turistas que visitaron la Ciudad desde la concesión de la medida precautoria hasta el dictado de la sentencia de fondo? Evidentemente, sería imposible cuantificar y luego perseguir esa recaudación.

Por último, de tratarse la Ecotasa de un impuesto encubierto que entra en pugna con el Impuesto al Valor Agregado que grava a nivel nacional la prestación de servicios hoteleros, nos preguntamos qué ocurriría si los legisladores barilochenses modificaran la Ordenanza 2809-CM-2016 y eliminaran a los titulares de los establecimientos hoteleros como agentes de recaudación. ¿Qué ocurriría si la Ecotasa fuera recaudada por funcionarios municipales en el aeropuerto de Teniente Luis Candelaria y en el acceso a la Ciudad desde la Ruta 40? En efecto, así fue como se comenzó a recaudar el tributo en la Municipalidad de Puerto Iguazú, antes de que se designaran a los hoteleros como agentes de recaudación. Pues bien, en este hipotético caso, la Ecotasa no entraría en pugna con la Ley del Impuesto al Valor Agregado pero se transformaría sin lugar a dudas en una aduana interior.

Como consecuencia de lo expuesto, queda claro que la Ecotasa no es una tasa ecológica, consiste en una herramienta de recaudación conformada por el dinero de los turistas que visitan la Ciudad de San Carlos de Bariloche, y es utilizada para financiar obras de infraestructura. Claramente esta medida se encuentra lejos de fomentar el turismo. Además, no resulta legítimo utilizar la recaudación de un tributo, a todas luces inconstitucional, como herramienta para otorgar mayor autonomía a un municipio.

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(1) "Estado Nacional c/ Río Negro, Provincia de y otra s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. CSJ 2065/2017.

(2) “Cantaluppi, Santiago; Cabral, María I.; Aguirre, Marcelo E. y Maniotti, Angelica s/ acción de inconstitucionalidad (Ordenanzas N° 2809-CM-16 Y 2810-CM-16 Municipalidad de San Carlos de Bariloche)” expte. 29090/17/STJ.

(3) "Cantaluppi, Santiago y otros c/ Municipalidad de San Carlos de Bariloche s/ acción de inconstitucionalidad", expte. CSJ 2606/2017/RH1.

(4) Almada, Lorena M. y Matich, Cecilia C., “Las tasas ecológicas en el ámbito municipal”, Práctica Profesional 2011-147, 92.

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La Dra. Laura Karschenboim es abogada especializada en derecho tributario y miembro del estudio FB Tax. Cuenta con trabajos publicados en la

revista Consultor Tributario de Editorial Errepar y en el Suplemento Fiscal y Previsional del Diario El Cronista Comercial.

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