Sábado  26 de Agosto de 2017

Déficit fiscal: realidad y realismo

Déficit fiscal: realidad y realismo

Todos coinciden en la necesidad de disminuir el déficit fiscal. Es cierto, hay que hacerlo. El problema es cómo, con qué ganadores y perdedores, con qué secuencia temporal, con qué viabilidad política y social y, sobre todo, con qué impacto macro. En el cuadro 1, se resumen los principales agregados de la CAIF de la Administración Pública Nacional 2013-16.

Se observa:

* Durante el ejercicio 2016, el déficit fiscal aumenta de un 5,08% en 2015 a un 7,22%.

* A pesar de la baja de impuestos (bienes personales, impuesto a los dividendos, a las ganancias, retenciones a la minería y el agro, etc.) el total de ingresos se mantiene constante por el ingreso extraordinario de $103 mil millones por la ley 27260 de “Sinceramiento Fiscal”. Sin considerar este ingreso, el déficit fiscal 2016 hubiera sido del 8,5% del PIB.

* En el total de ingresos de la Administración Nacional se incluyen los ingresos correspondientes al 15% de la Coparticipación Nacional que el Gobierno Nacional acordó devolverle a las provincias en forma paulatina hasta el 2020. Si se sustraen estos fondos el déficit fiscal de la Administración Nacional aumentaría otro punto adicional.

* El 65% del gasto lo explican las prestaciones de la seguridad social (jubilaciones y pensiones) y las transferencias corrientes (económicas y sociales).

La visión de los "Friedman boys"

Hecha esta primer aproximación, comencemos con el análisis de cómo se podría disminuir el déficit sin que esto impacte en un crecimiento aún débil y sin indicios de sostenibilidad futura. Empecemos con la propuesta que tiene mayor primacia mediática: la de los “friedman boys locales”, quienes sostienen que el déficit fiscal es la “madre de todos los problemas” y que se puede resolver con facilidad y rapidez. En sus defensores más extremos encontramos afirmaciones del tipo: “Hay que despedir a la mitad de los empleados públicos, eliminar los subsidios sociales y que la gente pague por la energía y el transporte lo que vale. De esta forma se elimina el déficit fiscal y hay margen para disminuir las contribuciones patronales y bajar impuestos.” Repasemos las propuestas de los “defensores de la libertad”:

a) “Despedir a la mitad de los empleados públicos”: El total de remuneraciones de la Administración Nacional durante el 2016 fue de $219.873 millones (equivalente al 2,73% del PIB). Si desagregamos este monto por organismo se destacan (de mayor a menor): Policía Federal Argentina ($23.700 millones), Estado Mayor del Ejército ($20.734 millones), Gendarmería ($19.470 millones), Consejo de la Magistatura ($18488 millones), Prefectura ($11518 millones), la ANSES ($ 10.970 millones), Fuerza Aérea ($ 8.403 millones), Servicio Penitenciario ($ 6.088 millones), el CONICET ($ 6.003 millones), la Procuración General ($ 4.774 millones), el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto ($ 4.648 millones), el Senado de la Nación ($ 4.585 millones), la Cámara de Diputados ($ 4.148 millones) y el INTA ($ 3.770 millones). El gasto de los organismos mencionados representa el 72,05% del total de las remuneraciones. Si se reducen a la mitad las remuneraciones de la Administración Nacional el impacto fiscal sería de un 1,3% del PIB.

b) “Eliminar los planes sociales y el subsidio a la energía y al transporte”: Durante el 2016, el total de transferencias corrientes ascendió a 7,99% del PIB, un valor equivalente al déficit fiscal. En el cuadro 2, se presentan los principales conceptos de las transferencias corrientes 2015 y 2016. Como puede observarse el agregado “transferencias corrientes” engloba una gran cantidad de programas y políticas (universidades, fondo de incentivo docente, etc.). Los “friedman boys locales” hacen foco en los subsidios sociales y los subsidios a la energía y el transporte. El total de recursos destinados a la AUH, el “Argentina Trabaja” y el “PROGRESAR” (los tres programas sociales con mayores recursos de la APN) equivalen a sólo el 0,86% del PIB. Los subsidios económicos a la energía y el transporte alcanzan un monto equivalente al 3% del PIB.

En síntesis, los “friedman boys locales” proponen disminuir el gasto en un 5,1% del pib. Un monto que no eliminaría el déficit fiscal ni tampoco permitiría bajar impuestos. Una propuesta de “planilla excel” con un impacto macro significativo: una baja abrupta en el consumo con un impacto contractivo inmediato sobre la demanda agregada, el producto y la recaudación impositiva (por la baja en la masa salarial al despedir la mitad de los empleados públicos, la disminución del ingreso disponible al aumentar las tarifas de energía y transporte y la eliminación de los planes sociales). Sobre la viabillidad política o social de esta propuesta no voy a ahondar para no caer en obviedades que sólo en las afiebradas mentes de los “libertarios” no merecen consideración. En el mundo de los manuales de economía básica donde el pleno empleo es el estado natural de la economía y los aspectos políticos y sociales no se consideran, la propuesta “libertaria” puede ser un ejercicio teórico razonable. En el mundo real, no.

Líneas de trabajo

Descartada la alternativa más mediática, es el momento de presentar algunas líneas de trabajo para disminuir el déficit.   

En el país, se subsidia a la industria petrolera estableciendo un precio de los combustibles superior al de mercado. Esto significa una fuerte transferencia de ingresos desde los consumidores a las empresas (el famoso “barril criollo”). Además, se realizan transferencias directas por un monto equivalente al 0,5% del PIB bajo el programa: “Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas”. Durante el año 2016, el total de subsidios por este concepto aumentó un 256%. El 66% se destinó al estímulo a la producción de gas en el marco de los programas creados en el 2013 por el ex secretario Daniel Cameron que le aseguran a las empresas productoras de gas un precio superior al del mercado (se le paga a las empresas usd7,5 dólares el millón de btu siendo el precio internacional de usd2,5 dólares). El ahorro presupuestario inmediato por la eliminación de estos subsidios equivale al 0,5% del PIB. 

Es cierto, los subsidios al transporte y sobre todo a la energía, hay que racionalizarlos en forma gradual (subrayo la palabra gradual porque el impacto que tiene el aumento del precio de la energía y el transporte sobre las familias y las pymes no es menor desde el punto de vista macro). Hasta el momento, para el gobierno, esta problemática involucró dos aspectos: “¿Qué bolsillo financia el sistema?” y ”¿Cuál es el margen político para aumentar los precios?”.

Ahora bien, además del precio y quién financia el sistema, hay un aspecto adicional: el marco regulatorio. A un año y medio de la asunción del nuevo gobierno, el marco regulatorio diseñado por los De Vido, Cameron, Jaime, Schiavi, Ulloa, etc. sigue vigente. ¿Cómo funciona? Los subsidios fondean fondos fiduciarios, luego, se transfieren a empresas de distinto tipo (Enarsa, Cammesa, Operadora ferroviaria, etc.) y, al final, terminan en empresas privadas o públicas que los suman a sus ingresos y proveen el servicio (o bien) al precio regulado. El sistema funciona con un marco jurídico lleno de grises (concesiones vencidas, vigencia de ley de emergencia económica, etc.). ¿Cuál es la razón de que siga existiendo ENARSA y se hayan canalizado bajo esta forma juridica $15 mil millones durante el 2016? ¿Existiendo la SUBE, por qué se financia a las empresas de transporte a través de Fondos Fiduciarios de nulo control en lugar de acreditar el subsidio al usuario en forma directa? ¿Cuándo vamos a discutir un esquema de regulación que aprenda de las experiencias de los ochenta y los noventa y nos saque de la excepcionalidad de la última década? ¿Cuánto se podría ahorrar si se transparenta el sistema, se licitan nuevas concesiones, se definen marcos claros, se financia a la demanda en forma directa, se eliminan los variados fondos fiduciarios y empresas “ad hoc”, etc.?

Durante los próximos años, el aumento en los precios de la energía y el transporte no debiera superar a los salarios. El ahorro fiscal debiera provenir del cambio en el marco regulatorio. Resulta difícil estimar la magnitud del ahorro. La información que se publicó hace unos años sobre los manejos contables de los subsidios dirigidos a TBA en el marco del juicio por la tragedia de once suponen que el monto sería significativo.

Hay que disminuir el gasto en Publicidad y Propaganda (este año estimado en unos $4000 mil millones), disolver organismos inútiles como la ex SIDE, discutir la necesidad y el rol del Ejército en un país sin hipótesis de conflictos, avanzar en un nuevo acuerdo de coparticipación, disminuir los gastos tributarios de dudosos resultados (sobre todo aquellos vinculados a los regímenes de promoción), mejorar la eficiencia y eficacia con el objeto de mejorar “la calidad del gasto” (hay muchas direcciones de bicicendas y organismos sobredimensionados y también muchas funciones con recursos insuficientes).

Hay que bajar la presión tributaria”. Suena bien. Todos los sectores lo repiten. Genera comentarios positivos y felicitaciones en la redes. Voy a sonar mal (por suerte, no tengo twitter). No es posible hacerlo. Lo lamento. Vayan al cuadro 1. No se puede bajar la presión tributaria con este nivel de déficit fiscal. ¿Esto significa que no hace se puede hacer nada? No. Al contrario. Es imprecindible hacer una reforma tributaria que disminuya los impuestos a las micro y pequeñas empresas, a los sectores exportadores intensivos en trabajo argentino y al consumo.

La frazada es corta. Si se bajan o eliminan impuestos hay que compensarlos con otros. En la estructura impositiva nacional, los impuestos al patrimonio (bienes personales) representan apenas el 0,09% del pib. Una vergüenza. Debemos aumentar la importancia de los impuestos directos. Reemplazar bienes personales por un impuesto a la riqueza que considere la situación patrimonial de las personas fisicas a valor de mercado, discrimine por tipo de inversión (que no sea lo mismo tener el dinero en el exterior que en el país por ejemplo) y considere la totalidad de los bienes (incluídos los activos financieros) y las deudas. Un impuesto a la riqueza que exima al dueño de un depto dos ambientes en Caballito y grave al dueño de cientos de héctareas en la pampa húmeda (bienes personales tuvo el sesgo inverso durante varios años). La AFIP debe dejar de “cazar en el zoológico” (la clase media y el consumo registrado) y concentrar sus esfuerzos en el 1% de mayor riqueza del país. Sobre la reforma tributaria voy a referirme en una próxima columna.

En síntesis, en el mejor de los casos, hablamos de una mejora inmediata en el resultado fiscal cercana al 1% o 1,5% del pib según cuánto se estime ahorrar por el cambio en el marco regulatorio de los subsidios económicos y los gastos tributarios. Casi nada. El problema es que en un contexto de estancamiento no se puede hacer mucho más. El déficit fiscal sólo se puede disminuir si se crece en forma sostenida. Aceptar esta realidad, obliga a discutir una transición que va a llevar varios años. Financiar el déficit fiscal (en pesos) tomando deuda en dólares que luego el BCRA debe absorver con LEBAC (y volver a pagar tasa) no es sostenible ni razonable. El gobierno debiera financiar el déficit fiscal con bonos en pesos a mediano plazo que se ajusten por UVAS o por el tipo de cambio (dollarlink) o un mix y que absorban la liquidez en LEBAC (hoy en un stock cercano al 10% del pib). Si se hace esto en forma coordinada con el BCRA el éxito va a depender de la tasa, el plazo y la razonabillidad del programa económico. En un primer momento, la tasa va a ser alta (y el plazo corto). Con el paso del tiempo, la tasa debiera disminuir y, lo más importante, extenderse el plazo. En un país “bimonetario” y periferico como el nuestro es urgente eliminar el riesgo que significan los “supermartes” antes de que un “cisne negro” los transforme en un “martes 13”.
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